PPP项目库最严新规！七大情形将清理出库【附解读】
声明丨本文解读部分作者金融监管研究院专栏作者淮河 常淼。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。
说到做到！
前几天财政部官员刚刚表态
如今PPP项目库清理已正式开始！
今天（2017-11-16）财政部下发了财办金[2017]92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，提出：
三种情形不得入库
七种情形必须清退
优先支持存量项目
审慎开展政府付费类项目
同时，要求各省级财政部门应于2018年3月31日前，完成本地区项目管理库集中清理工作。
存在下列情形之一的项目，不得入库：
（一）不适宜采用PPP模式实施。（已入库则清退）
（二）前期准备工作不到位。（已入库则清退）
（三）未建立按效付费机制
存在下列情形之一的项目，予以清退：
（一）未按规定开展“两个论证”。
（二）不宜继续采用PPP模式实施。
（三）不符合规范运作要求。
（四）构成违法违规举债担保。
（五）未按规定进行信息公开。
文件主要内容如下图所示：
以下为财政部文件原文以及解读：
财办金〔2017〕92号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：
为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，现将规范全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理有关事项通知如下：
【金融监管研究院解读】
全国金融工作会议精神明确要求：严控地方政府债务增量。
确实，财政部今年以来态度一直非常坚决：要按照党中央、国务院决策部署，强化地方政府债务规模限额管理，加强对融资平台、产业引导基金、PPP等的规范化管理，制止变相举债。在这个大背景下，50号文和87号文先后落地。
本通知延续了这一态度，也迅速落实了日期财政部副部长史耀斌在第三届中国PPP融资论坛的讲话：
严把PPP模式的适用范围和边界，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，坚决剔除不规范项目。规范项目开发，不触底线、不碰红线，做真PPP项目。
一、总体要求
（一）统一认识。
各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。
【金融监管研究院解读】
泛化问题是史耀斌副部长在《进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中归纳的PPP“四个问题”之一：
四是适用范围“泛化”问题。
一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资，会绕过相关产业政策监管，影响宏观调控效果。
剑指地方政府将PPP作为监管套利的通道的行为。
（二）分类施策。
各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。
【金融监管研究院解读】
项目库分两种：①项目储备清单和②项目管理库
其中①储备库属于备选库，不需要清理核查。
而本通知针对的主要是②项目管理库。其中的入库项目全部需要按照本通知所列要求进行清理核查。
（三）严格管理。
各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。
二、严格新项目入库标准
各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。
【金融监管研究院解读】
1.这里要求是“认真落实相关法律法规及政策要求”。之所以这样写，其实是因为本通知和50号文、87号文异曲同工：说穿了，没有太多的增量要求，就是把之前的要求更加明确露骨地重申，并把现实中出现的违规点在通知中明文禁止。同时，直接给出相应的整改要求和整改期限。
2.这里提出审慎开展政府付费类项目，主要是针对了之前史耀斌副部长支出责任“固化”问题：
一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。
存在下列情形之一的项目，不得入库：
（一）不适宜采用PPP模式实施。
包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；
因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；
仅涉及工程建设，无运营内容的；
其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
【金融监管研究院解读】
这里首当其冲就将商业化项目拎出，主要针对的就是现实中一些地方政府将适用范围泛化，使PPP变身套利通道的问题。
“仅涉及工程建设，无运营内容的”只是定性说法，没有列举负面清单，基本上意义不大。现在不少PPP项目虽然形式上都有运营，但是实质上没有。
（二）前期准备工作不到位。
包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；
涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；
未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。
【金融监管研究院解读】
从现行政策看，财金[2015]167号《PPP物有所值评价指引（试行）》和财金[2015]21号《政
（三）未建立按效付费机制。
包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；
政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；
项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
【金融监管研究院解读】
“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”这条的提出，就是因为现实中，很多存量项目的可用性付费没有与绩效挂钩。
这也就是史耀斌副部长在进一步推进PPP规范发展座谈会上提及的
一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任，实际上都是由政府兜底项目风险。
三、集中清理已入库项目
各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。
属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：
【金融监管研究院解读】
这里文件说的是清理“属于上述第（一）、（二）项不得入库情形”。可以认为，前述“（三）未建立按效付费机制”的存量项目，本次不需要从库中清退。
（一）未按规定开展“两个论证”。
包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的
（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；
虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
【金融监管研究院解读】
1.括号里面的不需整改，仅限目前仍处于采购阶段的项目。如果现在已经进入到签订合同阶段或执行阶段，那也要整改的。
2.评价方法和程序主要参考财金[2015]167号《PPP物有所值评价指引（试行）》和财金[2015]21号《政
（二）不宜继续采用PPP模式实施。
包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；
尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；
项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。
【金融监管研究院解读】
这里说的“财政承受能力10%”，即财金[2015]21号文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十五条明确的：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
正如财金函〔2017〕85号 《对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》解释的那样，10%“上限”控制的，仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分。
（三）不符合规范运作要求。
包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；
采用建设-移交（BT）方式实施的；
采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；
未按合同约定落实项目债权融资的；
违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。
【金融监管研究院解读】
1、这里需要明确何谓“未按规定转型的融资平台公司”。
本文认为，这里的“规定”主要是指国办发〔2015〕42号文《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》
大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。
即按照上述要求建立现代企业制度、实现市场化运营并已经明确公告的，属于按照规定转型的。
至于银监会融资平台名单是否会成为参考依据，本文认为，可能这并非主要参考。
46 33633 46 15689 0 0 5029 0 0:00:06 0:00:03 0:00:03 5030方面财政部自己有自己的名单；另一方面，当年银监发明这个名单，其初衷并非助财政部去控制地方政府融资，而是在2015年前，地方政府通过平台进行融资并未被法规明确禁止的大背景下，通过名单制是加强相关的业务风控。
而当43号文之后，本来就不能有任何平台继续作为“政府融资平台”而继续存在，所有的当年被纳入名单进行管理的机构，本来就只有剥离政府融资职责与进行市场化转型这一条路可以走。
2、“以债务性资金充当资本金”应该指的是股东借款。
财政部金融司司长王毅第三届PPP论坛所称“要坚持“穿透管理、公开透明”的原则，一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营”。
（四）构成违法违规举债担保。
包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；
政府向社会资本承诺固定收益回报的；
政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；
存在其他违法违规举债担保行为的。
【金融监管研究院解读】
针对PPP中可能出现的违规举债行为，包含50号文在内的多部文件都对相关红线有具体表述，包含但不限于：
① 严禁以PPP项目名义举借政府债务。
② 严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
③ 除法律另有规定外，严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，防止企业债务向政府转移。
④ 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。
⑤ 地方政府及其所属部门不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失。
⑥ 地方政府及其所属部门不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。
⑦ 地方政府及其所属部门不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
⑧ 严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。
等等。
这里有待明确的问题是：“政府或政府指定机构”是否包括政府出资方代表。
（五）未按规定进行信息公开。
包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；
未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。
四、组织实施
（一）落实责任主体。
各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任，统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。
财政部政府和社会资本合作中心（以下称“财政部PPP中心”）负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作，并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。
【金融监管研究院解读】
清理出库由省级财政部门负责，各级财政部门实施清理，财政部PPP中心负责指导，怎么感觉踏实了呢！
财政部PPP中心负责财政部示范项目库清理，但这些项目都是清一色标准化的，不会有任何问题的。
（二）健全工作机制。
各省级财政部门应成立集中清理专项工作组，制定工作方案，明确任务分工、工作要求和时间进度，落实专人负责，并可邀请专家参与。
地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和舆论引导，重要情况及时向财政部报告。
（三）明确完成时限。
各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。
【金融监管研究院解读】
给地方政府留出4个多月的整改时间，基本问题不大。
（四）确保整改到位。
对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。
逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。
【金融监管研究院解读】
也就是说，如果2018.3.31没有赶上，最迟在2018.4.30之前也一定要整改到位。
财政部办公厅
2017年11月10日
| 时间 | 课程 | 地点 |
|---|---|---|
| 11.17-19 | 不良资产专题培训 | 上海 |
| 11.18-19 | PPP融资渠道、产业引导基金架构、风控及案例 | 北京 |
| 11.18-19 | 银行业务与监管统计研修班 | 深圳 |
| 11.18-19 | 新形势下政信业务创新模式、合规路径及实务 | 上海 |
| 11.25-26 | 新形势下政信业务创新模式、合规路径及实务 | 郑州 |
| 11.25-26 | 票据业务高级研修班 | 北京 |
| 12.02-03 | 债券市场基础及实务操作与研究框架 | 上海 |
| 12.16-17 | 票据业务高级研修班 | 厦门 |
↓↓↓和PPP专家沟通学习与实务交流↓↓↓